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　　《報告》里的深意
　　突出地強調“創新宏觀調控的思路和方式”。這表明中央對方法和結果之間的因果關係非常確定，新的執政理念和手段體系得到了過去一年實踐的考驗，並將延續下去。從這裡可以領會，本屆政府非常註重系統性和邏輯性。
　　3月5日上午9時，十二屆全國人大二次會議在人民大會堂開幕，李克強總理向大會作《政府工作報告》。本次報告雖然總篇幅只有1.6萬多字，但信息量豐富，報告涉及到未來改革的方方面面，較之以往更為務實和精確。
　　2013年工作回顧：
　　執政更註重系統性和邏輯性
　　本次《政府工作報告》對2013年的工作回顧在結構和方式上都與過去十年非常不同。主要表現在：在對2013年工作的整體評價中，表現出了充分的自信，“從容應對挑戰，奮力攻堅克難，圓滿實現全年經濟社會發展主要預期目標，改革開放和社會主義現代化建設取得令人矚目的重大成就。”結合接下來分別陳述的2013年主要工作內容，應該說高層對2013年的成績和方法都是較為滿意的。尤其是突出地強調“創新宏觀調控的思路和方式”。這表明中央對方法和結果之間的因果關係非常確定，新的執政理念和手段體系得到了過去一年實踐的考驗，並將延續下去。從這裡可以領會，本屆政府非常註重系統性和邏輯性。
　　2013年的工作總結分為五部分。每一部分都值得咀嚼。
　　報告將“著力深化改革開放，激發市場活力和內生動力”列為第一部分。改革以簡政放權為主，開放以探索新開放模式(上海自貿區)和區域合作升級為主。值得註意的是，改革部分花了很大篇幅講簡政放權轉變職能。總體顯示出，市場改革優先讓位於主體改革優先。這是極其重要的信號。接下來的4年時間，高層推進的改革核心目標仍然是主體改革，比如混合產權的推進，農村財產確權等。
　　第二部分是“創新宏觀調控思路和方式，確保經濟運行處於合理區間”。過去十多年的各種中央級會議，絕大部分採用的口徑是“加強和改善宏觀調控”，實際在操作中，則存在對經濟有過度干預的問題。本次提出的宏觀調控創新，集中表現為：上下限領域的劃定、上下限區間內的“三不主義”，基於上下限區間的預期管理。上下限從去年開始成為討論主流，討論集中在政府的下限到底是多少？本屆兩會依然採用了GDP增長7.5%作為下限。考慮到施政藝術，可能實際上的下限在7%到7.2%。“保八”概念在未來很長時期內恐怕都不會再有，市場也需要自動降低預期。
　　上下限區間的“三不主義”，指的是“不採取短期刺激措施，不擴大赤字，不超發貨幣，而是增加有效供給，釋放潛在需求”。這是典型的“供給學派”理論。在保持總量政策穩定的同時，積極盤活存量、用好增量。
　　第三部分是“註重調整經濟結構，提高發展質量和效益”。最重要的表述是，“鼓勵發展服務業，支持戰略性新興產業發展”。這個表述有微妙而重大的轉向，上一屆政府是鼓勵扶持戰略性新興產業，本屆政府是優先發展服務業，支持戰略性新興產業發展。戰略性新興產業的資本消耗量大，且短期收益無法對沖傳統行業的衰落，因此政府將服務產業作為首要推進的領域。
　　第四部分是“切實保障和改善民生，促進社會公平正義”。該部分淡化處理社會保障體系建設，提的是保障群眾基本生活。“社保跨區接續”“基本公共服務均等化”等過去的一些提法，均沒有在報告中出現。顯示本屆政府開始反思和約束超越經濟發展水平的激進社保體系建設。
　　第五部分是“改進社會治理方式，保持社會和諧穩定”。值得註意的是，回顧部分專門講到了外交上的成果。“去年是我國外交工作開創新局的一年”。總的意思是，2013年的外交戰略兼顧大國外交側重鄰國外交，集中在東盟和亞太經合組織框架內。中美對區域戰略的調整同時發生著變化。美國發起TPP談判，中國則推進RCEP談判。同時，中國開始在既有世界格局之上發展增量外交。
　　2014年工作總體部署：
　　不以擴大遠期風險博取短期增長
　　中央對2014宏觀形勢的綜合判斷是：1.承認美國複蘇，但是債務和匯率問題不會持續朝著有利於美國的方向發展，複蘇後續動能不足；2.美聯儲打開QE退出通道，新興市場趨於動蕩；3.“全球經濟格局深度調整，國際競爭更趨激烈。”
　　2008年來的全球經濟衰退進入深水區，格局發生很大變化，一是中國長周期減速，全球經濟進入“弱增長”周期；二是發達國家“再工業化”，與中俄東亞等新興經濟體外貿競爭加劇；三是全球醞釀新的產業革命與技術革命；四是全球經濟多極化加速國際政治格局動蕩。中國經濟發展模式遇到明顯的瓶頸期，深層次矛盾凸顯，今年超預期增長的可能性不大。
　　值得註意的是，在講到國內經濟形勢時，報告用了“結構調整陣痛期、增長速度換擋期”這個“雙期疊加”定義，而在兩會召開前夕，新華社一篇關於《十八大以來習近平同志關於經濟工作的重要論述》的文章中講到，“從國內經濟大勢來說，以習近平為總書記的黨中央對經濟形勢做出了經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的重要判斷。”報告中把“前期刺激政策消化期”去掉，這可能顯示了中央對形勢有了更新的認識。
　　中央同時也認為，中國仍然處在戰略可為期，國內經濟縱深大，中高速增長有條件，但是“我們必須防微慮遠，趨利避害，一定要牢牢把握發展的主動權”。意思是，有條件，但是不願意以擴大遠期風險博取短期增長，而且不再願意被動屈從於發達經濟體的要求。
　　宏觀經濟部分，目標定為：GDP增長7.5%左右，CPI漲幅控制在3.5%左右，城鎮新增就業1000萬人以上，城鎮登記失業率控制在4.6%以內，國際收支基本平衡，努力實現居民收入和經濟發展同步。
　　《報告》特地闡述了7.5%的增長目標制定的原因。綜合來看，很可能7%才是真正的心理下限。CPI定在3.5%，提到“今年推動價格上漲的因素不少”，同時強調了“加強對增長、就業、物價、國際收支等主要目標的統籌平衡。”這要求央行的貨幣政策要更加的靈活多變，包括外匯政策。
　　2014年重點工作：
　　改革仍是第一要務
　　2014年的重要工作，仍然將改革排在第一位。值得註意的是，總基調上強調“力求取得實質性進展”，因此今年將是實質性的改革年。
　　(一)推動重要領域改革取得新突破。行政體制改革繼續推進，延續去年的作風和路線。重點在“抓好財稅體制改革這個重頭戲。”財稅體制改革作為2014年的重點，說明央地關係已經初步釐清，中央政府權威初步確立，推動的阻力明顯削減。
　　財稅改革以全口徑預算管理作為突破口，大幅壓縮專項支付，在操作上將不斷對政府部門的改組形成倒逼；稅收改革，仍以營改增擴圍為主線，“推動消費稅、資源稅改革，做好房地產稅、環境保護稅立法相關工作”，這說明，這四項稅收都不是2014年的命題，也沒有涉及個人所得稅改革，稅改仍然力求穩定。至於地方呼籲聲隆的“央地事權支出責任調整”，仍在“研究調整”階段。
　　“建立規範的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務納入預算管理，推行政府綜合財務報告制度，防止和化解債務風險。”地方債務問題初步的發展方向是“市政債”。2014年仍然會支持地方擴大債務，但作為交換，地方需要支持中央的預算管理改革。
　　(二)開創高水平對外開放新局面。中央政府一直秉持開放倒逼改革的思路。“擴大全方位主動開放。”繼加入WTO開放工業之後，中國將開放服務業。今年前所未有地強調從戰略高度推動出口升級和貿易平衡發展。這可能才是2014年的重中之重，三駕馬車中，今年將更加註重出口。在結構上，中國將著力於資本和產能的全球輸出。穩定和完善出口政策，意味著人民幣升值暫告一段落。
　　資本輸出已經形成了國家層面的路線：抓緊規劃建設絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路，推進孟中印緬、中巴經濟走廊建設，推出一批重大支撐項目，加快基礎設施互聯互通，拓展國際經濟基礎合作新空間。中國加快對周邊國家的經濟支持、支援、參與和融合。
　　國際貿易新規則的重構是過去兩年國際社會博弈的重點，從兩會的表態看，中國持以靜制動的立場，仍然堅持分化策略。“推進中美、中歐投資協定談判”，保持積極跟隨態度；“加快與韓國、澳大利亞、海灣合作委員會等自貿區談判進程”，加快對TPP和TTIP陣營的分化；值得註意的是，沒有提及中日韓自貿區。四輪談判之後，才在包括談判步驟、產品分類、處理方式等基本框架達成共識。在目前緊張的東亞政治關係中，中國似乎並不急於推進該項談判。
　　(三)增強內需拉動經濟的主引擎作用。本部分完成了對內需、消費和投資的重新梳理。之前這三個概念之間基本處於混沌狀態，普遍和慣性施政的邏輯是以投資拉動內需消費，這個邏輯中投資優先。本次的新定義內需為經濟增長主要動力，內需是由消費和投資構成。
　　消費是主要著力點，消費優先，而擴大消費的著力點是擴大供給，所以要在信息服務消費市場拆除藩籬，統一市場，加快供給；但總體看，今年整體處在為消費鬆綁、打基礎、匹配基礎市場環境的平臺期。並且我們看到，增加居民消費收入，也就是收入分配改革這一環節沒有實質性的舉措，或者說現階段讓位於政府債務和赤字控制。因此今年消費水平總體上仍以存量自然增長為主。
　　而投資是“穩定經濟增長”的關鍵，在關鍵時候啟動投資，應該理解成經濟只有擊穿下限，政府才會擴大投資，而且投資方向和策略也有很大變化。劃定了保障性安居工程、農業、重大水利、中西部鐵路、節能環保、社會事業等領域，提出發揮好政府投資“四兩撥千斤”的帶動作用。提出差別化經濟政策拉動產業轉移，塑造經濟支撐帶。
　　值得註意的是，推進長三角地區經濟一體化，深化泛珠三角區域經濟合作，加強環渤海及京津冀地區經濟協作，這是對存量發達經濟區域的改造思路。中央並不希望通過繼續擴大增量投資拉動，而是引導存量盤活、市場融合、要素重組。這充分體現在近期熱烈討論的京津冀一體化中。
　　(四)促進農業現代化和農村改革發展。解決好“三農”問題放在全部工作的重中之重，但是無論從內涵、外延上都做了很大的收斂。
　　其一，保障國家糧食安全，取代了穩定農業增產，延續了去年底的中央農村工作會議中基調，從追求全作物單產，到追求“確保穀物基本自給、口糧絕對安全”，結構上保重點，農業新增補貼向糧食重要農產品、新型農業經營主體、主產區傾斜。從產量目標制度，到提出“探索價格目標制度”；
　　其二，更強調生產效率。今年提出“統籌整合涉農資金。不管財力多麼緊張，都要確保農業投入只增不減”。是一個比較重要的變化。上一屆政府一直強調大規模支農補貼，顯然本屆政府對補貼式農業的方式進行了一些調整，從而提出“統籌整合涉農資金”。目前中央財政“涉農”資金共有15項，從社會保障到農業生產到基礎設施建設，涉及方方面面，部門林立，資金耗散，從而使得財政補貼治標不治本。如果要整合涉農資金，提高效率，勢必要從財稅體制改革和行政體制改革入手。
　　其三，農村改革從激進到穩進。本次兩會處理農村改革更為謹慎。土改慎重穩妥推進，土地經營權流轉從鼓勵到引導，宅基地問題沒有談及。
　　(五)推進以人為核心的新型城鎮化。此次報告又一次對城鎮化戰略進行了重新定義，內涵大幅擴充。十八屆三中全會的提法是，“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”，也就是說二元結構為用(工具)，城鎮化為體(追求)；本次兩會又反過來了，提出“城鎮化是現代化的必由之路，是破除城鄉二元結構的重要依托”。即城鎮化為用，二元結構為體。
　　兩次會議之間的中央城鎮化工作會議，是一個過渡，提出“城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義”。
　　可見對城鎮化的認識在不斷調整深化。報告對城鎮化的內涵擴充到“堅持走以人為本、四化同步、優化佈局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路”。表明中央正在揚棄城鎮化的工具屬性，而復歸其歷史屬性。因此，必須要收斂對城鎮化的激進預期。
　　中央城鎮化工作會議提出了三個著力點，分別是：農業轉移人口市民化、棚戶區改造、中西部城鎮化，也就是“三個1億人”戰略。本次兩會基本延續了這個框架。但提高了中西部城鎮化的地位，尤其提到“加快推進交通、水利、能源、市政等基礎設施建設，增強中西部地區城市群和城鎮發展後勁”。與通過差別化政策打造新產業經濟帶相匹配。今年更多財政資源向中西部城市群傾斜。棚戶區改造則弱化處理。值得註意的是，從“加快”到“推動”，戶籍改革似已處於停滯狀態。2014年破局的可能性非常小。
　　(六)以創新支撐和引領經濟結構優化升級。重點註意以下兩點：其一，實際上確立了科技體制改革優先於科技投入。由於過去官方科研院所壟斷了大部分核心技術的研發，因此中國實際上並不缺乏優質技術，缺乏的是轉化機制和轉化率。本次不但強調“強化企業在技術創新中的主體地位”，並提出“鼓勵科研人員創辦企業”。接下來可預期看到批量的技術軍轉民、官轉民、校轉民。其二，強調產業結構調整依靠改革，而不是行政調控。
　　(七)加強教育、衛生、文化等社會建設。本部分的核心是醫改，提出“推動醫改向縱深發展”。中國目前其實已經基本實現全民醫保，但倘若不改變醫療體制，則醫保越推廣包袱越重，反受其害。必須要提高醫保的實際使用效率，有效控費。
　　醫改的難點在於公立醫院改革、醫葯分開，雖然中央令行已久，但幾乎停滯不前，尚無達成共識的方案或做法。
　　所謂“縱深發展”，主要就是指醫療體制，以醫院為核心。存量改革即“擴大城市公立醫院綜合改革試點”，增量改革另闢蹊徑，“破除以藥補醫，理順醫葯價格，創新社會資本辦醫機制”。醫療社會化在上世紀末啟動，實際執行備受爭議。本輪改革重新啟用，有倒逼體制內改革之意。但問題的根本仍然是醫療核心資源能否打破壟斷。
　　(八)統籌做好保障和改善民生工作。社會保障和改善民生工作這一部分內容整合了就業、收入分配、社保、住房保障和安全生產五部分內容。實際上收入分配理論上不屬於該範疇，這似乎說明整體收入分配改革不屬於改革組合的短期選項，會謀求更穩妥的突破和推進。提出“推進工資集體協商”，實際上是適度恢復一部分工會職能，如何操作尚待明確。可以預期的是國有企業薪酬管理，與壟斷行業反腐及混合所有制改革相配套。
　　社會保障部分有一句重要的話。“改革機關事業單位養老保險制度”。將它列在2014年重點工作裡面，說明已經給出關於養老金並軌(機關事業單位和企業並軌)的時間表。那麼，並軌是向上並軌還是向下並軌呢？如果是向上並軌，就需要更大的財政資源支持，目前無疑是一個執政考驗；如果是向下並軌，則是犧牲體制內利益，相當於自我革命，阻力重重。最終可能是一個綜合化的方案。
　　值得註意的是，本次報告未提及房價。從2005年開始至今的9年間，除了2009年，每年政府工作報告中，都把“房價”二字寫入報告，基調以控價為主。今年報告僅僅在公共服務部分提到：“針對不同城市情況分類調控，增加中小套型商品房和共有產權住房供應，抑制投機投資性需求，促進房地產市場持續健康發展。”
　　這兩句話含義豐富。這意味著一刀切的政策不會出台，分類指導也就是說，一線城市繼續增加供應，抑制、遏制投資投機性需求，限購政策不退出。而對於庫存量比較大的城市，要控制供地和供應結構，採取必要手段，消化庫存。
　　實際上經過十年的消耗，本屆政府在房地產問題上的可選項並不多，中央有意在控制房地產有序降溫。(江勛 作者系MFI(思勢金融)創始人、首席研究員)　　（原標題：政府工作報告有深意：不以擴大遠期風險博短期增長）